自盛唐中叶以后，吐蕃逐渐崛起为青藏高原的强势政权，深度介入大唐西北边境格局，成为唐朝最顽固、最持久的边患。百余年间，唐蕃之间既有使节往来、茶马互通、文化交融的和平共处，亦有疆域拉锯、重兵对峙、连年血战的激烈交锋。历代史家皆有定论，中唐边患众多，回纥、南诏、党项此起彼伏，然莫大于吐蕃。安史之乱后，唐朝西北边防体系崩坏，河陇、西域大片疆土沦陷，吐蕃趁机东进，常年侵扰泾原、灵盐、凤翔、西川诸镇，严重威胁关中腹地安全，成为悬在唐王朝头顶的巨大边患。
唐宪宗李纯登基之初，天下藩镇割据、中央权威坠落，河北、淮西、成德诸镇拥兵自重、不服王命，朝廷首要国策在于内固皇权、外平藩镇，集中财力、兵力、精力整顿内政、